Pur essendoci una situazione di oggettiva difficoltà per tutti i bilanci comunali, esiste da sempre, fin dai tempi di Lucherini, sia poi con Fanfani, una volontà precisa di preservare qualità e quantità di servizi per l’infanzia. Ma esistono vincoli legislativi precisi, che scaricando esclusivamente tutte le responsabilità sui dirigenti, diventano invalicabili anche per lo stesso sindaco. La verità è che il quadro legislativo è coerentemente finalizzato ad obbligare i comuni a dismettere la gestione diretta dei servizi. Inutile andare ad effettuare arrampicate pericolose su responsabilità inesistenti. Esistono precise leggi dello stato, emanate all’interno di vincoli economici.
Il problema infatti, non è solo riconducibile alla questione dei bilanci comunali. A monte c’è un complicato quadro normativo, soprattutto in materia di personale, che mette il Comune in una situazione di grave difficoltà. Queste sono le norme:
A) Il “Patto di stabilità interna”, approvato con legge 30/7/2010 n. 122 dal governo Berlusconi, stabilisce (art. 14, comma 9) che ogni 5 dipendenti dimessi o pensionati, solo 1 può essere sostituito con altro di ruolo, senza dimenticare l’art. 36 del decreto legislativo n. 165 del 2001 che già fissava limiti alle assunzioni di addetti con incarichi anche a tempo determinato. L’articolo è stato recentemente emendato con un comma (comma 5) che “di tali violazioni si terrà conto anche in sede di valutazione dell’operato del dirigente” Cioè, anche volendolo fare, il Comune non potrebbe scegliere di violare le norme, considerando che la responsabilità resta in capo ai dirigenti, che ne rispondono in proprio.
B) Con la legge di stabilizzazione votata in agosto 2011 dal Governo Berlusconi (la legge 183 del 2011), si è emendato l’art. 9, comma 28, del decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010, il quale limitava le assunzioni degli organismi statali nel 2011 al 50% di quanto speso nel 2009, stabilendo che la norma andava estesa anche agli Enti Locali, cioè ai comuni. Questa norma colpisce duramente i Comuni che nel 2009 avevano quasi tutti i posti coperti con personale a tempo indeterminato, ma oggi – a causa dei pensionamenti – mette l’ente in estrema difficoltà a rispettare il vincolo di spesa. Si può assumere solo una addetta ogni 5 che se ne vanno, né si può sostituire le altre 4 con addette a tempo determinato e se si deroga, i dirigenti pagano di tasca propria il danno.
C) Non risolve molto il problema l’entrata in vigore della legge 114/2014, pubblicata in G.U. n. 190 del 18/08/2014, di conversione del d.l. 90/2014 in base alla nuova disciplina del comma 28 gli enti locali, rispettosi dell’obbligo di riduzione delle spese di personale di cui ai commi 557 e 562 dell’art. 1 della legge 296/2006 (Legge finanziaria 2007) potranno effettuare assunzioni SOLO a tempo determinato anche oltre il limite previsto del 50% della spesa utilizzata per le stesse finalità nell’anno 2009.
D) Ma ai fini del rispetto dell’obbligo di riduzione della spesa sopra citato, la legge di conversione con l’introduzione del comma 557-quater alla legge 296/2006 ha previsto che ai fini dell’applicazione del comma 557, a decorrere dall’anno 2014 gli enti dovranno assicurare, nell’ambito della programmazione triennale dei fabbisogni di personale, il contenimento delle spese di personale con riferimento al valore medio del triennio precedente la data di entrata in vigore della disposizione, ossia 2011-2013.
F) La Corte dei Conti a Sezioni Riunite con la delibera n. 46 del 29 agosto 2011 ha stabilito che: “Relativamente agli enti locali sottoposti al patto di stabilità interno, l’art. 14, comma 9, seconda parte, del DL 31 maggio 2010 n. 78, convertito nella legge 30 luglio 2010 n. 122, nella parte in cui stabilisce il vincolo di spesa alle assunzioni di personale, deve essere riferito alle assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale. Ciò ferme restando le eccezioni espressamente stabilite per legge, gli interventi caratterizzati da ipotesi di somma urgenza e lo svolgimento di servizi infungibili ed essenziali“.
G) La Corte dei Conti campana in modo esplicito, ha assolto De Magistris per la violazione delle norme di cui A) e B): i vincoli di bilancio non possono mettere in discussione i diritti costituzionalmente garantiti che devono essere erogati anche se in deroga al Patto di stabilità. La Corte dei Conti ha ritenuto che «non ci sono i presupposti per l’esercizio dell’azione di responsabilità» nei confronti del Comune di Napoli sul caso dell’assunzione delle maestre, il cui servizio, a detta della stessa Corte, è essenziale e di primaria importanza.
H) La Corte dei Conti a sezioni riunite, con la celebre deliberazione n. 11 depositata il 17 aprile 2012 ha delimitato così l’azione:
a) I limiti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, introdotti dall’art. 9 comma 28 del DL n. 78 del 31 maggio 2010, convertito nella legge n. 122 del 30 luglio 2010, così come modificato dall’art. 4, comma 102, della legge n. 183 del 12 novembre 2011 (legge di stabilità per il 2012) costituiscono principi di coordinamento della finanza pubblica nei confronti degli enti di autonomia territoriale. Gli enti locali sono tenuti pertanto a conformarsi ai principi suddetti e applicano direttamente la norma generale così come formulata, suscettibile di adattamento solo da parte degli enti di minori dimensioni per salvaguardare particolari esigenze operative.
b) L’adattamento della disciplina sostanziale è deferito alla potestà regolamentare degli enti locali a condizione che ne vengano rispettati gli intenti; l’espressione della predetta potestà deve in ogni caso essere idonea a contenere efficacemente la spesa per le assunzioni a tempo determinato, riportandola nei limiti fisiologici connessi alla natura dei rapporti temporanei.
c) Nel solo caso in cui l’applicazione diretta potrebbe impedire l’assolvimento delle funzioni fondamentali degli enti e non esistano altri possibili rimedi organizzativi per fronteggiare la situazione, è quindi possibile configurare un adeguamento del vincolo attraverso lo specifico strumento regolamentare. A tale riguardo si segnala come possibile ambito di adeguamento, la considerazione cumulativa dei limiti imposti dalla norma ai due diversi insiemi di categorie di lavoro flessibile individuati.
d) Resta comunque ferma l’esigenza che vengano raggiunti gli obiettivi di fondo della disciplina e che venga assicurata la riduzione di spesa nell’esercizio finanziario per le forme di assunzione temporanea elencate.
Quali sono le alternative.
a) Si può cercare di abbassare il numero di posti scoperti utilizzando la mobilità interna (ovvero dirottando alle scuole dell’infanzia personale qualificato proveniente da altri servizi, cosa peraltro meramente teorica, in quanto in tutto il Comune non ci risultano addetti con la prescritta abilitazione per insegnare nelle scuole d’infanzia).
b) Si possono chiudere alcune scuole d’infanzia. Ipotesi non gradita a nessuno perché verrebbe meno la garanzia di assorbimento delle richieste di iscrizione.
c) Si può provare a chiedere la statalizzazione di alcune strutture, richiamando lo Stato alle sue responsabilità sul territorio. In questo caso il Comune chiederebbe l’intervento dello Stato per avere insegnati statali, mettendo a disposizione l’edificio. La soluzione prevede che nel corso di tre annualità scolastiche la scuola diventerà interamente statale. Non c’è nessuna garanzia però che lo Stato copra con tutto il personale necessario i posti richiesti mentre la qualità del servizio delle scuole statali viene ritenuto da molti più basso. In caso di miglioramento del quadro legislativo, che cambi le norme di cui sopra, questa via si rivelerebbe irreversibile. Inoltre nutriamo fortissimi dubbi che lo stato accetti di accollarsi ulteriori spese.
d) Si può affidare alcune strutture in appalto. Il Comune organizza una gara di appalto per l’affidamento del servizio. In questo caso sarebbe interessata l’intera struttura scolastica, che verrebbe affidata alla ditta vincitrice, che diventerebbe una struttura convenzionata e non più comunale. Si potrebbe pensare anche – per tutte o parte di tali strutture – ad un appalto progressivo, partendo dai tre anni, al fine di conservare la continuità di gestione e, se possibile, anche di docenti con l’anno precedente.
La qualità del servizio è ovviamente funzione diretta di come viene organizzata la gara di appalto e di quali sono le richieste minime per partecipare. Gli appalti hanno una scadenza e sono, almeno teoricamente, reversibili.
In nessuna di queste soluzione può essere garantita la continuità didattica per i bambini, perché il personale non di ruolo che cessa il suo contratto con il Comune non è detto che possa/voglia essere assunto dal nuovo gestore del servizio. Il Comune dovrebbe cercare di premiare i gestori che possono garantire questa continuità. Se anche si operasse una esternalizzazione progressiva, le limitazioni di legge renderebbero comunque problematico assicurare la continuità.
Le insegnati delle scuole dell’infanzia statali hanno un contratto di 25 ore settimanali “frontali” coi bambini (che di fatto significa la compresenza solo nel momento del pasto) e 40 ore annue fra “collegi docenti, incontri con le famiglie, ecc.”. Non è prevista formazione, che è stata resa “non obbligatoria” da un decreto della ex Ministra Moratti. Non c’è coordinatore pedagogico.
Le insegnati delle scuole dell’infanzia FISM (cattoliche) hanno 32 ore settimanali frontali con i bambini per insegnante ma non in tutte le sezioni sono assegnate due insegnanti; a volte se ne conta una tempo pieno e una a tempo parziale, anche se parte dell’orario mancante rispetto ad una comunale è recuperato – come si è visto – con il “frontale” più lungo. Il contratto FISM prevede la possibilità di arrivare a 35. Il monte ore annuo di ore non frontali varia da 120 a 135 ore, delle quali da 30 a 40 sono dedicate alla formazione.
La gestione Diretta del Comune di un numero elevato di servizi permette all’amministrazione di poter investire in innovazione, sperimentazione e ricerca di cui possono beneficare anche le scuole appaltate e convenzionate Questo tipo di investimento non è invece possibile nelle altre scuole dove i bilanci sono più stretti. Alla formazione organizzata per le insegnanti comunali possono (ed in alcuni casi devono) partecipare anche le insegnati delle scuole convenzionate e statali, a garanzia di una maggiore uniformità della qualità del servizio offerto sul territorio.
La perdita da parte del Comune del controllo diretto dei servizi, anche se non ha delle ripercussioni gravi e immediate sulla qualità del servizio stesso, visto che un appalto ben fatto può garantire gli stessi standard in termini di ore e formazione, mette in difficoltà l’intero sistema in cui il Comune può avere un ruolo importante solo se il numero di scuole a controllo diretto rimane significativo in termini assoluti e in percentuale, permettendo una costante verifica della “rete” dei servizi e fornendo input autorevoli sulla migliore qualità possibile.
Paolo Casalini
